1. Sept. 2009

Neue Zürcher Zeitung
NZZ

Zur Abstimmungsvorlage vom 27. September
Die Hintergründe einer Fehlkonstruktion


Von Andreas Gross
Andreas Gross ist Politikwissenschaftler und seit 1991 Zürcher Nationalrat (SP), Spezialist für Fragen der Direkten Demokratie, Verfechter einer echten Reform und 2003 einer der wenigen, die sich vergeblich gegen die Einführung der «Allgemeinen Volksinitiative» gewehrt hatten.


Am 27. September beantragen Bundesrat und Parlament einhellig den Stimmberechtigten die Streichung einer Verfassungs­be­stim­mung, der «Allgemeinen Volksinitiative», die sie vor nicht ganz zehn Jahren grossmehrheitlich noch befürwortet hatten. Um diese politische Rarität zu verstehen, gilt es, die Hintergründe einer verunglückten Reform der Volksrechte auszuleuchten und sich zu fragen, weshalb die Behörden sich in den 1990er Jahren so verirren konnten.

Grundmotivation der bundesrätlichen Anstrengungen, Mitte der 1990er Jahre im Rahmen der Bundesverfassungsreform auch im Gefüge der schweizerischen Volksrechte Veränderungen vorzunehmen, war die Angst, anders die sich damals häufenden Volksinitiativen und Referenden nicht mehr meistern zu können. Tatsächlich hatte der Gebrauch der Volksrechte seit den 1970er Jahren einen ungeahnten Aufschwung erlebt. Damals waren doppelt so viele Volksinitiativen (40) zustande gekommen wie in allen Jahrzehnten zuvor. In den 1980er Jahren waren es noch einmal sieben und in den 1990er mit insgesamt 56 Volksinitiativen gar nochmals neun mehr!

Hätte der Bundesrat die politischen Ursachen dieses intensiveren Gebrauchs der Direkten Demokratie ruhig und gelassen analysiert, hätte er erkannt, dass sich darin eine zunehmend offenere Gesellschaft zeigte mit Bürgerinnen und Bürgern, die von ihrer Freiheit Gebrauch machen wollen und sich ein eigenes politisches Urteil zumuten. Dies musste angesichts der in den 1970er Jahren auch die Schweiz erstmals seit dem Krieg wieder erreichenden wirtschaftlichen Rezessionen, Ressourcen­ver­knappungen und zunehmenden Konflikten zwischen selbstbewusster auftretenden sozialen Gruppen und neuen Interessensgemeinschaften sowie der damit verbundenen erschwerten Konsensfindung fast zwangsläufig zum vermehrten Gebrauch der Volksrechte und zur Verschiebung des politischen Entscheidungs-Schwerpunktes weg vom Bundeshaus in die Urnenlokale führen.

Statt dessen betraute Bundesrat Arnold Koller (CVP) im Juli 1994 eine Expertenkommission mit dem Auftrag, «die im Bereiche der Volksrechte vorzunehmenden Reformen zu prüfen». Diese Kommission machte zwar auch Vorschläge wie die Regelung der Finanzierung von Abstimmungs-Kämpfen oder die formulierte Gesetzesinitiative, welche die Direkte Demokratie tatsächlich erweitert, demokratisiert und fairer gemacht hätten. Doch der Bundesrat zog es vor, aus dem angebotenen Strauss von Reformvorschlägen nur jene herauszupicken, welche den Gebrauch der Volksrechte erschwert und gleichsam domestiziert hätten. So sollten die für das Zustandekommen von Volksinitiativen und Referenden notwendigen Unterschriftenzahlen zuerst verdoppelt und dann noch um die Hälfte erhöht werden. Ein Ansinnen, dem sich im Parlament SP, SVP und Grüne vehement widersetzten und es verhindern konnten.

Domestiziert werden sollte die Volksinitiative mit der Einführung der Allgemeinen Volksinitiative (AV). Dies wird im folgenden bundesrätlichen Satz aus der Botschaft ans Parlament deutlich, in dem es in Anlehnung an die alte Idee der Einheitsinitiative heisst: »Vom bisherigen Initiativrecht unterscheidet sie (die Allgemeine Volksinitiative) sich dadurch, dass nicht mehr die Initianten, sondern das Parlament bestimmt, ob der Vor­schlag als Verfassungs- oder als Gesetzesinitiative behandelt wird.» Statt also die Verschiebung des Schwergewichtes bei wichtigen politischen Entscheidungen in die Mitte der betroffenen Bürgerinnen als Ausdruck der Demokratisierung zu begrüssen und umsichtiger auszugestalten, versuchte der Bundesrat, die bundeshäusliche Hegemonie zu stärken.

Zwar konnte sich der Bundesrat auch da eine empirische Tatsache argumentativ zu eigen machen. So werden immer wieder Verfassungs­ini­tiativen eingereicht, die gar keine Verfassungs­revision bedingen, sondern mit einer Gesetzesreform befriedigt werden könnten. Von den 35 Volks­initiativen, welche zwischen 1996 und 2002 auf Bundesebene zustande gekommen sind, hätten 23 keine Verfassungsänderung benötigt und nur 12 von ihnen visierten tatsächlich eine Verfassungsrevision an.

Doch weil es auf Bundesebene kein Gesetzesinitiativrecht gibt, müssen Initianten hier auch dann die Verfassungsinitiative wählen, wenn sie nur ein Gesetz ändern möchten. Und der konservative Bundesrat Koller scheute im Unterschied zu einigen seiner Experten eben davor zurück, daraus die nahe liegende Konsequenz zu ziehen und die Gesetzes­ini­ti­ative einzuführen. Die gibt es zwar in allen Kantonen. Doch auf Bundes­ebene benötigte deren Erfolg nur ein einfaches Volksmehr und kein Standesmehr, wäre also politischen Reformen eher förderlich und ist somit einem konservativen Bundesrat etwas suspekt. So zog dieser die in einem Parlament mit zwei gleichberechtigten Kammern nur sehr kompliziert - zu kompliziert, wie sich zeigen sollte – zu handhabende Allgemeine Volksinitiative der vergleichsweise simplen Gesetzesinitiative vor.

Diesem Irrtum erlag Bundesrat Koller auch deswegen, weil er wie viele seiner Kollegen aus der FDP und CVP selber noch nie Volksinitiativen ergriffen und dafür auf der Strasse Unterschriften gesammelt hatte. Denn sonst wären sie sich bewusst, dass Volksinitiativen grösstenteils von Bürgerinnen und Bürgern ergriffen werden, die das Vertrauen in die Mehrheit des Parlament verloren haben. Die emotionale Disposition von Initianten ist fast immer der Ärger, dass etwas im Parlament falsch lief oder nicht vorwärts kommt, oder die Freude, die Schweiz mit einem Vor-schlag zu beglücken, der im Parlament keine Chance hat. Jedenfalls fehlt ihnen genau dieses Vertrauen, das die Allgemeine Volksinitiative voraussetzt, geht diese doch davon aus, dass Bürgerinnen und Bürger ein Anliegen dem Parlament unterbreiten in der Hoffnung, dass dieses von ihm dann angemessen umgesetzt wird.

Diese Fehleinschätzung der bei politisch Handelnden nicht zu ignorierenden emotionalen Dispositionen verstärkte der Bundesrat noch, als sich Kollers Nachfolgerin Metzler nicht dagegen wehrte, dass die Mehrheit der Bundesversammlung die für die AV erforderliche Unterschriftenzahl auf die gleiche Höhe festlegte wie die für die ordentliche, ausformulierte Volksinitiative. Weshalb sollten aber Reformer ein schwaches Instrument wählen, wenn sie mit der dafür erforderlichen Anstrengung auch das ungleich schärfere, machtvollere Instrument benützen können?

Falsch wäre es aber, angesichts der nun wieder aufzuhebenden Fehlkonstruktion der Allgemeinen Volksinitiative und der irregeleiteten Volksrechtsreform der 1990er Jahre zu glauben, die Direkte Demokratie könne auf Bundesebene keine neuen Instrumente und keine prozeduralen Reformen gebrauchen. Dem ist gewiss nicht so. Doch um neue Fehlkonstruktionen und Irrtümer zu vermeiden, muss die Direkte Demokratie aus der Sicht der Bürgerinnen und Bürger verstanden und verfeinert werden und darf nicht aus herrschaftlicher Sicht zurückgebunden werden.


Kontakt mit Andreas Gross



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