12.4.08

Diskussionsvorlage für den Club Helvetique in Biel

1. Entwurf

Parteienfinanzierung in der Schweiz:
Ein Defizit der politischen Kultur!


«Es wird eine Zeit kommen, wo in unserem Lande, wie anderwärts, sich grosse Massen Geldes zusammenhängen, ohne auf tüchtige Weise erarbeitet und erspart worden zu sein; dann wird es gelten, dem Teufel die Zähne zu weisen; dann wird es sich zeigen, ob der Faden und die Farbe gut sind an unserem Fahnentuch!»

Gottfried Keller
im "Fähnlein der sieben Aufrechten" (1877)
erstmals Publiziert im "Bund" 1860

In den letzten Jahrzehnten wurde in der Schweiz mehrfach versucht, das Thema Parteienfinanzierung auf die politische Agenda zu setzen.1968 unternahm NR L. Schürmann einen Vorstoss für eine gesetzliche Regelung der Aufgaben und Leistungen der politischen Parteien. Ein entsprechender Antrag wurde 1969 vom Parlament überwiesen. Das EJPD arbeitete einen Verfassungsartikel aus. Absatz 3 des Entwurfs bestimmte: «Der Bund kann ihnen [den Parteien] zur Erfüllung ihrer Aufgaben Beiträge ausrichten». In der Vernehmlassung stiess der Entwurf auf Widerstand, besonders auch der Kantonsregierungen. Er wurde nicht weiterverfolgt.

Ein altes und chancenloses Postulat

1977 kam die Expertenkommission zur Vorbereitung einer Totalrevision der BV auf das Problem der Parteienfinanzierung zurück und nahm die Möglichkeit einer finanziellen Unterstützung der Parteien durch den Bund (mit öffentlicher Rechenschaftsablegung) in Aussicht. Doch diese fand in den Parteien nicht die nötige Unterstützung, zu einer wirklichen Auseinandersetzung über Parteienfinanzierung kam es nicht.

Wenig später scheiterte ein Vorstoss von NR H. Hubacher zur Einführung der Parteienfinanzierung (allerdings hatte Hubacher deren Umfang mit der Höhe der Verteidigungsaufgaben verbunden). Im November 1988 sprach sich der Bericht einer vom BR eingesetzten Kommission über die Unterstützung der politischen Parteien gegen eine direkte staatliche Parteienfinanzierung aus. Die NR Kommission, die darauf eingesetzt wurde, erarbeitete einen Katalog von Massnahmen zum Ausbau der Infrastruktur von Fraktionen und Parteien und verlangte vom BR die Ausarbeitung eines Gesetzes zur Rückerstattung der Wahlkampfkosten. Nach der deutlichen Ablehnung der Gehaltserhöhung für die Mitglieder des Parlaments in einer Referendumsabstimmung anfangs 1993 versandete die Diskussion über die Parteienfinanzierung.

Seither hat die BV von 1999 die verfassungsrechtliche Basis für eine staatliche Parteienfinanzierung geschaffen (vgl. Art. 137: «Die politischen Parteien wirken an der Meinungs- und Willensbildung mit» (die Parteien sind ausserdem im Parlamentsrecht, im Wahlrecht und in den Regeln für das Vernehmlassungsverfahren angesprochen). Doch dadurch haben sich die Chancen für eine staatliche Parteienfinanzierung nicht verbessert (vgl. parlamentarische Initiative Gross 99.430, Motion der Grünen Fraktion 00.30 33, Interpellation Maillard 01.3767 etc.). Entsprechende Vorstösse in den Kantonen scheiterten ebenfalls (Ausnahme: TI).

Trotz einzelnen Vorstössen im Parlament und gelegentlichen Diskussionen innerhalb- und ausserhalb des Parlaments ist also die Frage der Parteienfinanzierung bis vor kurzem nicht wirklich als politisches Problem aufgenommen und behandelt worden. Eine kritische, informierte öffentliche Debatte über die finanzielle Unterstützung von Parteien hat in der Schweiz bisher kaum stattgefunden, anders als in anderen europäischen Ländern (oder den USA). Das hat mit der Schwäche der Parteien und Besonderheiten der politischen Kultur in der Schweiz zu tun.

Die Schwache Stellung der Parteien in der Schweiz

Die verglichen mit anderen europäischen Staaten schwache Stellung der Parteien in der Schweiz ist evident und von der Politikwissenschaft oft konstatiert worden. Eine Vielzahl von Gründen wird angeführt: die Kleinheit des Landes, seine soziale und kulturelle Heterogenität, das Milizsystem, der Föderalismus, die Gemeindeautonomie etc. (z.B. Ladner 2006).

Relevant ist auch ein historisch bedingter Aspekt der politischen Kultur. So werden in der Schweiz die politischen Parteien (die rechtlich als Vereine gemäss Art.60ff. ZGB konstituiert, also juristische Personen des Privatrechts sind) nicht primär als Organisationen wahrgenommen, deren Tätigkeit auf das Ganze des Staates, d.h. auf die Staatszwecke hin ausgerichtet ist. Politische Parteien gelten hierzulande vorwiegend als Exponenten partikularer Interessen, die den Staat für ihre Zwecke zu instrumentalisieren suchen. Aus dieser Optik dienen sie Einzelnen zur Erringung von Positionen und Macht und den ihnen nahe stehenden gesellschaftlichen Gruppen zur Durchsetzung ihrer (materiellen oder kulturellen) Ansprüche.

Parteien stehen darum permanent und prinzipiell unter dem Verdacht des Klientelismus. In dieser (vormodernen?) Sicht auf die Parteien manifestiert sich ein spezifisch schweizerisches Misstrauen gegen politische Macht. Es ist zu vermuten, dass sich hier Reste jenes schweizerisch-traditionalen Staatsverständnisses artikulieren, dessen Kern in der Vorstellung von der Identität von Regierenden und Regierten beruht. Das gleiche Misstrauen trifft – seit der Mitte des 19. Jahrhunderts - die staatliche Bürokratie. Intermediäre Instanzen haben in diesem Modell keinen Platz.

Die ideologisierte Vorstellung vom Wettbewerb der Parteien

In der Schweiz ist die Ansicht verbreitet, die Konkurrenz zwischen den Parteien spiele wie eine Art Wettbewerb. Die beliebte Wendung vom Parteienwettbewerb suggeriert, dass die am Wettbewerb beteiligten Akteure den gleichen Ausgangsbedingungen unterliegen, und dass sich der Wettbewerb zwischen ihnen verfahrenstransparent vollzieht. Denn das Konzept des Wettbewerbs enthält einen normativen Kern, nämlich, dass die Regeln des Wettbewerbs dem Gebot der Fairness zu entsprechen haben (worin man den Schatten einer Gerechtigkeitsnorm sehen kann).

Einer analogen Logik entspricht es, wenn der Prozess der politischen Meinungsbildung als eine Art von Markt imaginiert wird, auf dem sich die besseren Ideen gleichsam von selbst durchsetzen. Ideologisch sind diese Sichtweisen, weil sie den empirischen Blick auf die tatsächlichen Verhältnisse verstellen. Diese sind von massiver Ungleichheit der Chancen geprägt, eine eigene politische Position in der Öffentlichkeit wirksam zur Geltung zu bringen.

Stigmatisierung als Anliegen der Linken

Ein dritter Grund, warum es weder in den Kantonen noch auf eidgenössischer Ebene gelingt, die Frage der Parteienfinanzierung wirklich auf die politische Agenda zu setzen, liegt darin, dass es sich um ein Anliegen der politischen Linken zu handeln scheint. Tatsächlich stammen die meisten politischen Vorstösse von dieser Seite, und die Argumentation dagegen wird von Exponenten bürgerlicher Parteien angeführt. Es ist darum leicht, die staatliche Parteienfinanzierung als einseitig parteigebundenes Postulat darzustellen und damit als Vehikel partikulärer Machtinteressen abzustempeln.

Hier liegt eine Selektionsleistung der politischen Kultur vor, weil dem Anliegen durch das Label einseitig links die Legitimation als staatspolitisch relevantes Thema entzogen wird, und es so seine Agendafähigkeit verfehlt. Das Misstrauen gegen die Parteien und das Misstrauen gegen die Linke addieren sich und nehmen den Initiativen von links für eine staatliche Parteienfinanzierung jede Aussicht auf Erfolg. Darum findet das Argument so leicht Gehör, dass die finanzielle Unterstützung der Parteien durch den Staat nur dazu führe, diese vom Staat abhängig zu machen und die ohnehin zu starke Bürokratisierung der Politik noch zu verstärken.

Fairness bedingt Regeln!

Diese linke Identifizierung der Forderung nach einer öffentlichen Parteienfinanzierung in der schweizerischen politischen Kultur ist besonders bemerkenswert, als es doch darum geht auch in der Politik, zumindest im Hinblick auf Wahlen und Volkabstimmungen, einen fairen Wettbewerb zu ermöglichen.

Ein fairer Wettbewerb ist jedoch ohne Regeln nicht möglich. In der Wirtschaft ist dieser Grundsatz anerkannt, in der schweizerischen Demokratie aber nicht. Hier wird die Demokratie dem Markt überlassen; ein fairer Wettbewerb kann sich nicht einstellen.

Zudem wird die Autonomie der Politik in Frage gestellt. Die Demokratie wird käuflich, wenn Öffentlichkeit von den verschiedenen Akteuren nur dann aufgebaut werden kann, wenn sich Verbände oder andere gut ausgestatte Interessensorganisationen entsprechend engagieren. Dies geschieht notwendigerweise nur selektiv.

Unfairness wird die Direkte Demokratie in Frage stellen

Sind die Ressourcen, welche vor einer Volksabstimmung der Ja-, beziehungsweise Nein-Seite zur Verfügung stehen, aber allzu ungleich, dominiert eine Seite zu sehr, dann hat nicht nur der Meinungsbildungsprozess eine Schlagseite, sondern das Ergebnis verliert an Legitimität. Das heisst, es wird von den Verlierern nicht mehr als vorläufiger Ausdruck der Meinung der Mehrheit der Stimmberechtigten anerkannt. Diese Gefahr steht der Schweiz in kürze bevor, wenn es soweit kommt, dass unterlegene Minderheiten nicht mehr bereit sind, sich der Mehrheit zu unterziehen. Damit würde das System der Direkten Demokratie seine Integrationskraft verlieren.

Erfahrungen in den USA und Westeuropa

In den USA führte bereits das Progressive Movement zu Beginn des 20.Jahrhunderts zu gesetzlichen Reformen, welche den zuvor dominierenden Einfluss von Business- und Privatgeldern in der Politik eindämmen wollten. In Westeuropa wurde die öffentliche Parteienfinanzierung erstmals im deutschen Grundgesetz 1949 verankert (Wahlkampfkostenrückerstattung) – dies auch aus der Erfahrung, dass Hitlers Naziregime auch massgeblich mit Hilfe bestimmter Fraktionen des Grosskapitals (Banken, Eisen & Stahl, Medien) an die Macht gekommen war.

Seit 1970 wurde mit Ausnahme Grossbritanniens in allen westeuropäischen Demokratien eine öffentliche Finanzierung der politischen Parteien gesetzlich verankert. Dies geschieht in unterschiedlicher Art und Weise (nach der Anzahl errungener Parlamentssitze oder nach der Anzahl erreichter Wählerstimmen, beziehungsweise Wähleranteile). Die Transparenz der Parteienbuchführung ist dabei immer eine Voraussetzung zur Qualifizierung für öffentliche Gelder, ebenso die namentliche Ausweisung von Spenden, die eine bestimmte Höhe überschreiten, oder die Akzeptanz einer Obergrenze für individuelle Spenden. Im Zuge dieser öffentlichen Finanzierung der politischen Parteien sind meist auch die Beiträge von Unternehmungen an die Parteien verboten worden.

Dies hat dazu geführt, dass praktisch alle grösseren Parteien in Westeuropas zu zumindest zwei Dritteln von den jeweiligen Gesellschaften mit Steuermitteln finanziert werden. Dies obwohl sich deren besondere Anstrengungen auf die Wahlkämpfe alle vier oder fünf Jahre konzentrieren – in der Schweiz werden die Parteien ja noch viel mehr gefordert, da sie praktisch alle vier Monate enorme Anstrengungen zur Meinungsbildung im Hinblick auf die Volksabstimmungen unternehmen sollten.

Dort wo, wie in Deutschland die Tradition der Wahlkampfkosten-Rückerstattung sich eingebürgert hat, wird auch dem Ressourcenausgleich vor Volksabstimmungen auf Landesebene mehr Beachtung geschenkt als in der Schweiz (Deutschland ist der einzige Mitgliedstaat des 47 Staaten umfassenden Europarates, der seit 1945 noch nie eine nationale Volksabstimmung erlebt hat). So sehen drei Bundesländer vor, dass die Initianten erfolgreich zustande gekommener Volksbegehren im Hinblick auf eine fair Abstimmungskampagne zuvor entsprechend der Anzahl der von ihnen gesammelten Unterschriften pro Unterschrift einen Betrag von 30 bis 50 Cents bekommen.

In der Schweiz hatten alle Bemühungen um öffentliche Parteienfinanzierung oder Transparenzgebote sowohl auf Bundes- wie auch auf kantonaler Ebene keine Chance. Auch die Mitte-Parteien CVP und FDP haben im Bund wie in den verschiedenen kantonalen Verfassungsräten der vergangenen zehn Jahre dieser Forderung widersprochen. Nur im Kanton Tessin gibt es ein Gesetz, das Spenden über 10'000 Franken vor Wahlen und Abstimmungen gemeldet werden müssen. Im Kanton Genf hat eine Kommission des Grossen Rates zwar ein Gesetz über eine Beschränkung der Ausgaben im Hinblick auf Wahlen und Abstimmungen entworfen, ist dann aber angesichts seiner Komplexität doch nicht darauf eingetreten.

In der Frühlingssession 2008 scheiterte sogar eine höchst bescheidene Parlamentarische Initiative des früheren SP-Präsidenten Fehr, der nur die Rückerstattung der von den Parteien erbrachten Leistungen im allgemeinen, öffentlichen Interesse verlangte (Übersetzungskosten, Personalrekrutierung und -schulung im Hinblick auf die Besetzung öffentlicher Ämter, Jugendorganisationen u.ä.); von der FDP stimmte nur ein einzelner Baselbieter Nationalrat der Initiative vorläufig zu!

Spezieller Kontext und moderater Ansatz sind zu berücksichtigen

Dies illustriert, dass auch in den kommenden Jahren eine generelle staatliche Parteienfinanzierung sowie entsprechende Transparenzgebote keine politischen Mehrheiten finden werden. Was die vor allem von einem Tessiner Professor erhobene Forderung nach der Begrenzung der Ausgaben der Parteien vor Wahlen (und Volksabstimmungen) betrifft, so scheint uns eine solche Neuerung nicht nur politisch unrealistisch sondern auch unzweckmässig zu sein. Sie wäre trotz einem grossen Verwaltungsaufwand kaum durchzusetzen und würde ständig bloss viele Anwälte und Richter beschäftigen.

Um zu verhindern, dass 2011 die Blocher-Fraktion der SVP 50 Millionen Franken in den Wahlkampf investiert und die anderen Parteien alle zusammen mit nicht einmal ein Drittel dieser Summe werden auskommen müssen, sollten wir uns

- etwas bescheideneres und pragmatisches einfallen lassen, das - ohne grossen bürokratischen und finanziellen Aufwand - auf der Basis eines Konsens’ der Mehrheit vom 12.12.07 - relativ schnell eingeführt und sofort effizient wirken würde.
Dabei ginge es darum, die Parteien zu mehr Eigenanstrengungen auch Hinblick auf die Mitgliederwerbung und Spenden aus der Bevölkerung zu motivieren.

Unser Vorschlag

Unser Vorschlag, mit dem wir 2009 eine politische Mehrheit in National- und Ständerat (FDP / CVP / SP / GP / verschiedene Liberale – die Mehrheit des 12.12.2007) für eine entsprechende Ergänzung des Gesetzes über die Politischen Rechte (inklusive Referendumskampagne) finden möchten, lautet:

Ab sofort sollen Spenden zwischen 100 und 1000 Franken von in der Schweiz stimmberechtigten Personen an politische Parteien vom Bund zuhanden der betreffenden Partei verdoppelt werden, sofern der/die Spenderin bereit ist, ihren Namen inklusive Wohnort sowie die Höhe und den Adressat der Spende im öffentlichen Parteienfinanzie-rungsregister (auf der Internetseite der Bundeskanzlei einsehbar) eintragen zu lassen; bei Spenden zwischen 1001 und 10'000 Franken vergrössert der Bund die Spende um die Hälfte des gespendeten Betrags. Jeder Stimmberechtigte hat nur einmal pro Jahr Gelegenheit zu einer solchen Spende. Die Weitergabe eines entsprechenden Geldbetrags an eine Drittperson zwecks Spende mit Bundeszuschuss ist untersagt.
Weiteres politisches Vorgehen des CH

Wenn wir auf dieser Grundlage eine konsensfähige Vorlage ausarbeiten und verwirklichen wollen, müsste unser konkretes Vorgehen folgendermassen aussehen:

1. Papier bereinigen und verabschieden
2. Kontakte des CH ins Parlament nutzen, Mehrheit aufbauen unter der Mehrheit des 12.12.07, Veröffentlichung in der NZZ.
3. In diesen Kreis aus NR/StR Vorgehen im Parlament absprechen: Sommer/Herbst Einreichung der Parlamentarischen Initiative, 2009 Beschluss, 2010 Referendum, 2011 gültig.
Basel, anfangs April 2008
Andi Gross und Martin Schaffner


Kontakt mit Andreas Gross



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