05.05.1999
Neue Zürcher Zeitung

Europa: Blick zurück nach vorn

Die europäische Verfassungsidee
in Vergangenheit und Zukunft

«Ich bewundere jene, die bei dem gegenwärtigen Zustand Europas so ruhig bleiben können. (...) Ob wir es gern hören oder nicht, heute ist es nicht mehr diese Versammlung, die die Sache des vereinigten Europa vertritt.» Es war der erste Präsident der parlamentarischen Versammlung des eben gegründeten Europarates, der Belgier Paul-Henri Spaak, der am 11. Dezember 1951 mit solch bitteren Worten protestierte und seinen vorzeitigen Rücktritt als Präsident bekanntgab. Der Grund für die Enttäuschung des langjährigen belgischen Aussenministers, Regierungschefs und späteren Nato-Generalsekretärs: Es war ihm klar geworden, dass die parlamentarische Versammlung nicht zu der verfassunggebenden Konstituante des vereinten Europa werden würde, als welche die entschiedensten Pioniere des Europarates schon während des Krieges sie gedacht und seither politisch erwirkt hatten.

Neue Aktualität für alte Optionen

Fünfzig Jahre später lohnt es sich, auf diese Enttäuschung der Pioniere zurückzukommen. Nicht weil diese zur Formulierung und Diskussion ihrer transnationalen und föderalistischen Verfassungsprojekte immer wieder auch in der Schweiz zusammenfanden - in Montreux, Gstaad, Hertenstein, Interlaken. Vielmehr finden wir hier ein Beispiel dafür, dass die Geschichte einer Institution oft auch unausgeschöpfte Potentiale für deren bessere Zukunft in sich birgt.

Denn die Idee einer europäischen Verfassung, welche der transnationalen Politik eine starke und vor allem demokratische Legitimation und besondere Macht verleiht, ist heute nicht nur wieder ebenso aktuell wie damals. Vielmehr spricht einiges dafür, dass die heutigen Umstände ihrer Verwirklichung förderlicher sind als damals. Eine Fülle von Anregungen und Quellen bietet der 1986 im Frankfurter Institut für europäische Studien publizierte und von Alter Lipgens herausgegebene Sammelband «45 Jahre Ringen um die Europäische Verfassung; Dokumente 1939 bis 1984», dem auch der Autor wegweisende Impulse verdankt.

Kern jeder transnationalen Verfassung ist die Teilung der Souveränität und deren teilweise übertragung auf die supranationale Ebene. Zahlreiche führende Antifaschisten sowohl christlich-demokratischer als auch sozialdemokratischer Tendenz erkannten darin den Schlüssel für eine künftige europäische Friedensordnung. &lauqo;Länder, in denen die elementarsten Menschenrechte mit brutaler Gewalt geschändet werden, bilden gefährliche Infektionsherde, gegen die anzugehen die Gemeinschaft der Völker das Recht haben muss. Das Heiligtum der Staatssouveränität ist eingestürzt.»

Das war der Tenor vieler europäischen Verfassungsentwürfe aus Italien, Frankreich und den Beneluxstaaten zwischen 1942 und 1945. Ihre Befürworter hatten nach Ende des Zweiten Weltkrieges damit jedoch keine Chance. Die Sowjetunion (UdSSR) gehörte nicht zu den Befürwortern unionistischer Bestrebungen in Europa. Die Vereinigten Staaten von Amerika (USA) bevorzugten eine globale Sicherheitsorganisation. Dem verwüsteten Europa fehlte die Macht, selber über seine Zukunft zu bestimmen und die Restauration des Nationalstaaten-Systems zu verhindern.

Die Briten als Auslöser und Bremser

Erst die Interessengegensätze zwischen der UdSSR und den USA, der aufkommende Ost-West-Konflikt schienen nach dem Sommer 1946 den entschiedenen und politisch verfassten Integrationsbestrebungen verschiedener Europäer zu einer besseren Zukunft zu verhelfen. Sie schlossen sich zu verschiedenen Vereinigungen zusammen und entwarfen neue europäische Verfassungen. Diese verstanden sie allerdings bloss als Impulsquelle für die ebenso verlangte Einberufung der "Europäischen Verfassunggebenden Versammlung", wie im März 1948 190 britische und 169 französische Parlamentarierinnen und Parlametarier schrieben - die Italiener, Belgier und Holländer hatten sich schon früher dafür ausgesprochen.

Zwar hatte Winston Churchill schon im Herbst 1946, in seiner berühmten Rede an der Universität Zürich, als ersten Schritt zu dem, was «vielleicht die Vereinigten Staaten von Europa heissen wird», die «Bildung eines Europarates&rauqo; angeregt. Doch für Churchill hiess dies damals noch ein «Europa ohne Grossbritannien». Als im Winter 1948/49 die Briten doch dabeisein wollten, beharrten sie lange auf einer institutionalisierten Konferenz von Regieningsvertretern und stimmten schliesslich dem Kompromiss einer "parlamentarischen Versammlung" nur zum Preis von deren relativer Machtlosigkeit zu. Deshalb darf die bis vor kurzem "beratende Versammlung" genannte Versammlung aller Vertreter der Parlamente der mittlerweile 41 Mitgliedstaaten des Europarates bis heute nur Empfehlungen aussprechen an das Ministerkomitee, das diese wiederum nur einstimmig als Empfehlung an die nationalen Regierungen weitergeben kann.

Verfassung als Quelle der Wirksamkeit

Von den zehn Gründungsstaaten des Europarates sorgten neben den Briten vor allem auch die Dänen, Schweden und Norweger dafür, dass die Parlamentarier diese Selbstbeschränkung akzeptierten und die Pioniere wie Spaak oder Spinelli mit ihrem Selbstverständnis als verfassunggebende Versammlung scheiterten.

Der deutsche Sozialdemokrat Carlo Schmid, als einer der Schöpfer des Grundgesetzes auch Mitglied der ersten parlamentarischen Versammlung des Europarates, war sich der Unzulänglichkeit dessen, was im Mai 1949 gegründet worden war, nur allzu bewusst. Nur einen Monat später schrieb er «Europa wird, wenn es seinen Sinn erfüllen soll, einmal mehr sein müssen als das Modell, das in diesem Pakt geschaffen wurde. Ein Organ für die Koordination nationaler Interessen genügt nicht. (...) Europa muss man schon als Bundesstaat wollen, wenn man ein wirksames Europa will.»

Während Jahrzehnten wurde diese Perspektive verschüttet. Erst in den neunziger Jahren wurden sowohl im Rahmen der Europäischen Union als auch des Europarates die Diskussionen um eine europäische Verfassung wieder aufgenommen. Aus verschiedenen Gründen: Jetzt war die Spaltung Europas überwunden, die Globalisierung der Märkte illustrierte die Schwäche nationaler Politik, die Vertragsbasis der EU erweist sich für neue, auch sicherheitspolitische Fortschritte zu schwach. Nationale Souveränität, das erkannten jetzt auch immer mehr Skeptiker, wird immer fiktiver und reicht zur Bewältigung der wichtigsten Aufgaben nicht mehr. Gleichzeitig braucht die Demokratie ein neues transnationales Fundament, wenn ihr Substanz und ihr Handlungsvermögen nicht weiter erodieren sollen.

So würde sich heute für den Europarat ein Blick zurück nach vorn lohnen: Mit seiner alten, inzwischen verschütteten Perspektive als Anstossgeber zu einer europäischen Verfassung könnte er heute einen wesentlichen Betrag leisten.

Andreas Gross