Frühjahr 2001

Parlament, Regierung
und Volksrechte.
Materialien zur Zürcher Verfassungsreform,
Band 4
Seiten 73 - 86
Schulthess-Verlag

Die Volksinitiative - Zu den Renovationsmöglichkeiten eines avantgardistischen Gesamtkunstwerks

Die jetzt zur gründlichen Überholung anstehende geltende Zürcher Kantonsverfassung vom 18. April 1869 war damals die direktdemokratischste Verfassung der Welt. Sie wagte und institutionalisierte ein Mass an Demokratie, auch an sozialer Demokratie ¹ und garantierte den Zürcher Stimmberechtigten mit einem sorgfältig zusammengestellten Ensemble von Volksrechten ein Grad an politischer Handlungsfreiheit und Mitwirkungsrechten wie dies bis dahin in keiner anderen Verfassung irgendwo auf der Welt versucht worden war.

I. Ausgesprochen modern

Diese grosse demokratische Errungenschaft war die Frucht eines ungeheuren sozialen Konfliktes, der während etwa zwei Jahren zwischen 1867 und 1869 vier Mal fast 90 % der Stimmberechtigten im Kanton Zürich mobilisierte, einer eigentlichen, freilich eben völlig «ruhigen und unblutigen» demokratischen Revolution, die eine der mächtigsten weil tatkräftigsten und selbstbewusstesten Herrschaftseliten zu Fall brachte, welche die Schweiz je gekannt hat. ²

Diesem demokratischen Aufbruch verdankt die ganze Schweiz bis heute viel. Nicht zuletzt eine ausgesprochen moderne politische Kultur, in der Macht geteilt wird, den Bürgerinnen und Bürgern als Souverän Respekt entgegengebracht werden muss, weil sie sich anderenfalls dank der Volksrechte das Gehör verschaffen könnten, das ihnen verweigert werden könnte. Deshalb kann nur mit der Bürgerschaft regiert werden, nicht nur für oder gar gegen sie. Dies zwingt alle zur Offenheit, vermehrt die gesellschaftliche Lernfähigkeit und verhindert unüberwindbare Brüche zwischen Repräsentanten und Repräsentierten. Diese moderne politische Kultur, die Demokratie diskursiv versteht und in der selbstverständlich geworden ist, dass politische Macht sich immer wieder kommunikativ und sachspezifisch legitimieren muss, gilt es auch in der anstehenden Verfassungsreform erneuernd zu erhalten, weiter zu verfeinern und so auch für neue Zeiten zu festigen.

II. Demokratietheoretisch unausgeschöpft

In diesem Beitrag soll gezeigt werden, dass diesem Mut zur direkten Demokratie nicht nur entsprechende praktische Erfahrungen, sondern auch demokratietheoretische Einsichten zu Grunde lagen, die seither an Bedeutung nichts verloren haben, ja praktisch noch gar nicht ausgeschöpft sind. Ganz im Gegenteil können sie auch dem zweiten Zürcher Verfassungsrat 133 Jahre später noch manchen Erkenntnisgewinn bieten und demokratiepolitisch anregend sein.

Ebenso soll hier versucht werden, aufzuzeigen, welche Reformen und Neuerungen im Bereich der Volksrechte im Allgemeinen und der Volksinitiative im Besonderen auch die neue Zürcher Kantonsverfassung direktdemokratisch ähnlich attraktiv und zukunftsträchtig machen könnten wie die alte. Wohlwissend dass die Zeiten sich gewandelt haben, derzeit von einer auch nur annähernd so revolutionären, radikaldemokratischen Aufbruchstimmung im Zürcher Volk nicht die Rede sein kann und somit auch ein so kreatives und avantgardistisches Gesamtkunstwerk wie damals kaum wieder gelingen kann.

Vielleicht ist ein solches Unterfangen derzeit freilich auch weniger notwendig. Denn schliesslich musste damals eine von beinahe einem Drittel aller Stimmberechtigten unterzeichnete Volksinitiative Regierung und Grossrat zur fälligen Totalrevision der Verfassung zwingen. Es galt 1867 bis 1869 ein eigentliches altliberales, von einer einzigen Partei beherrschtes «System» ³ zu überwinden, das die Grundbedürfnisse vieler einfacher Bauern, Handwerker und Arbeiter allzu gering schätzte und zu wenig berücksichtigt hat.

Auf eine solche Verkennung der sozialen und wirtschaftlichen Realitäten auch der nicht privilegierten Bürgerinnen und Bürger durch die gegenwärtigen Behörden deutet vorläufig nichts hin. Und diesmal waren es auch Parlament und Regierung, die gemeinsam die Verfassungsrevision anzogen, wobei sie freilich von den Zürcher Stimmberechtigten vergleichsweise (denken wir nur an die eher lahme Diskussion im Vorfeld der nur drei Monate zuvor angenommen Bundesverfassungsreform) engagiert unterstützt worden sind.

III. Der erste konsequente, direktdemokratische Versuch

Die heute unbestrittene, freilich den jetzigen Zürcherinnen und Zürchern zu wenig bewusste direktdemokratische Pionierleistung, welche die Zürcher Verfassung von 1869 darstellt ⁴, war den engagiertesten Männern der Demokratiebewegung von damals durchaus bewusst. So schrieb der wohl auch theoretisch in Sachen direkter Demokratie bewandertste unter den vielen Vätern der Zürcher Verfassung, der aus dem Rheinland zugezogene Redaktor des Winterthurer «Landboten» Friedrich Albert Lange ⁵ in seinem Abstimmungskommentar:

«Der 18. April 1869 hat dem Kanton Zürich eine Verfassung gegeben, die zu den bedeutungsvollsten Erscheinungen auf dem Gebiete der neueren Staatseinrichtungen gezählt werden muss. Sie ist mit einem Wort der erste konsequente Versuch, die Idee der reinen Volksherrschaft in einer den modernen Kulturverhältnissen entsprechenden Form durchzuführen und die ehrwürdige aber schwerfällige und nur für kleine Verhältnisse geeignete Landsgemeinde durch eine Einrichtung zu ersetzen, deren Eckstein die Abstimmung durch die Urne in den Gemeinden ist». ⁶

Für Lange war diese demokratiepolitische Pionierleistung damals nur möglich, weil gleichzeitig auch wirtschaftlich und technologisch der Wandel sich beschleunigte. Er nannte «Posten und Strassen, Eisenbahnen und Schnellpressen», deren «ungemeine Vorteile» dienstbar gemacht werden müssten für ein «politisches Prinzip», dem Prinzip der direkten Demokratie. Wer denkt nicht bei der Lektüre solcher historischer Analogien an die heutigen informationstechnologischen Entwicklungen? Wer fragt sich da nicht, inwiefern sich Internet und Cyberspace wiederum in den Dienst des alten direktdemokratischen Prinzips stellen liessen, um der alten freiheitlichen und demokratischen Utopie wieder etwas näher zu kommen wonach die Betroffenen Mitentscheidende sein sollten?

Lange war sich freilich auch bewusst, dass die neue Technik allein noch kein Demokratiegewinn garantiert. Dafür braucht es auch das Engagement der Demokraten und die Bereitschaft der Mehrheit der Stimmberechtigten, mehr Demokratie zu wagen sowie eine sorgfältige Umsetzung und institutionelle Einbettung der neuen Technologien. So wollte Lange nicht die neuen Eisenbahnen nutzen, um noch mehr Menschen aus allen Gemeinden zu einer kantonalen Vollversammlung zusammenzubringen, welche sozusagen als grosse Landsgemeinde gleichsam das Parlament überflüssig machen würde. Sondern er war sich bewusst, dass Dezentralität und das Stimmgeheimnis an der Urne, beziehungsweise im verschlossenen Stimmcouvert, neben dem Parlament entscheidende Säulen der Direkten Demokratie sind, die inskünftig auch elektronisch nicht ersetzt werden können.

Ohne dass die vielen Menschen mit den neuen technischen Möglichkeiten auch ein klein wenig mehr Demokratie wagen wollen und dafür etwas zu tun bereit sind, sind die wenigen Regierenden freilich auch nie bereit, mehr Demokratie, was immer eine feinere Verteilung von Machtbefugnissen mit sich bringt, zu akzeptieren. So schrieb Friedrich Albert Lange weiter in seinem Abstimmungskommentar nach der Annahme der Zürcher Verfassung von 1869:

«Viele haben ihren Anteil an der Anregung, Verbesserung und spezieller Durchführung der neuen Idee, die eben bei uns ihren Boden gefunden hat, wie ein in der Luft schwebender Keim zur Pflanze emporspriesst, sobald er die Bedingungen seiner Entwicklung gefunden hat. Eine ungewöhnlich tiefe Verstimmung über die schroff hervorgetretenen Mängel des Repräsentativsystems, ein hoher Grad von politischem Selbstbewusstsein im Volke, die Grundlage einer trefflichen Volksschule, Anfänge und viel verheissene Bruchstücke der neuen Einrichtung rings um uns her (...) alles das musste zusammentreffen und eine plötzliche Erschütterung der Gemüther liess das Prinzip der direkten Gesetzgebung hervorschiessen, wie den Krystall aus einer gesättigten Losung.» ⁷

Dass die Demokratische Bewegung angesichts der massiven Verkennung und Ignorierung der Bedürfnisse der nicht privilegierten Bürgerinnen und Bürger durch den altliberalen Grossen Rat zwischen 1848 und 1869 die entscheidende Bedeutung eines starken Parlamentes für jene lebendige Demokratie, auch für jede moderne Direkte Demokratie, verkannt hat, liegt nahe. Dies mag auch die neue Verfassung geprägt haben, was bis heute paradoxerweise zur besonderen Stärkung der eh schon starken Exekutive, des Regierungsrates, führte, den die demokratische Bewegung bestimmt nicht beabsichtigte.

Immerhin vermochte der Verfassungsrat jedoch Vorschlägen, die das Parlament noch weiter marginalisieren wollten, zu widerstehen. So wurde die «direkte Volksinitiative», welche von Stimmberechtigten am Parlament vorbei direkt allen Stimmberechtigten hätte unterbreitet werden können, durch die Zürcher Demokraten verworfen. Dies im Unterschied zu den Progressiven Reformern der Jahrhundertwende an der US-Westküste in Kalifornien und Oregon, die aus den gleichen Erfahrungen mit den gleichen Absichten die gleichen Volksrechte erkämpften. Die US-Progressiven gingen mit der «direkten Volksinitiative» noch weiter, was bis heute die Direkte Demokratie vor allem in Kalifornien anders prägt als bei uns. In Zürich und im Bund ist sie trotz allem eher interaktiv und kooperativ, während sie in Kalifornien konfrontativer und antagonistischer, die Bürgerschaft dem Parlament entgegensetzend ist, was letztlich aber zu einer brutaleren, autoritäreren und hierarchischen Ausprägung der politischen Kultur geführt hat.  ⁸

IV. Erfahrungsbilanz

Die empirischen Ergebnisse der knapp über 200 kantonalzürcherischen Volksinitiativen seit 1869 sind an anderer Stelle ausführlich dargestellt worden. ⁹ Der Staatskanzlei eingereicht wurden im Kanton Zürich zwischen 1869 und 1995 insgesamt 197 Volksinitiativen. Zur Abstimmung kamen in dieser Zeit 115 von ihnen, davon wurden 29 angenommen. Dies entspricht im Vergleich zum Bund einer dreimal höheren direkten Erfolgsquote. Die indirekte Erfolgsquote - darunter verstehe ich die Auslösung einer Reform im Sinne der Initianten freilich nicht in dem von diesen gewünschten Ausmass oder konkreten Form - ist mit etwas über 50 % allerdings nur leicht hoher als im Bund.

Was die Intensivierung im Gebrauch der Volksrechte betrifft, so zeigt sich ein ganz ähnliches Bild wie im Bund, in der Stadt Zürich oder auch in den US-Bundesstaaten, den bezüglich der direkten Demokratie am ehesten mit der Schweiz vergleichbaren Gemeinwesen: Seit 1970 hat sich der Gebrauch der Volksinitiative im Vergleich zur Zeit von 1947 bis zur kleinen politischen Kulturrevolution von 1968 verdoppelt: Wurden in den 25 Jahren von 1947 bis 1972 44 Volksinitiativen lanciert und eingereicht, so waren es in den 24 Jahren von 1973 bis 1996 deren 88. ¹⁰

Diese politisch-kulturelle Emanzipationstendenz erfasste freilich nicht nur die oppositionelle Linke: Viele ganz verschiedene Gruppen wagten es nun mehr, sich unabhängig von etablierteren Parteien und Verbänden politisch zu äussern und für ihre Interessen und Überzeugungen einzutreten. Dies zeigt sich daran, dass der Anteil der Linken an den doppelt so zahlreichen Volksinitiativen von 1973 bis 1995 wesentlich kleiner ist als zuvor. ¹¹ Beinahe die Mehrheit der kantonalen Volksinitiativen wurden in den letzten beiden Jahrzehnten von unabhängigen, beziehungsweise organisationsübergreifenden Initiativkomitees lanciert, während zuvor die Parteien für deutlich mehr als die Hälfte der Volksinitiativen verantwortlich gewesen waren.

Thematisch kann im kantonalen Zusammenhang wie im Bund illustriert werden, dass die Volksinitiative funktioniert und gelesen werden kann wie ein politischer Fiebermesser: Themen, welche die politisch aufmerksamen Bürgerinnen und Bürger beschäftigen und im Parlament zu wenig aufgenommen, beziehungsweise in den Augen engagierter Gruppen unzureichend angegangen werden, finden sich wieder als Gegenstände von Volksinitiativen. ¹²

V. Reformperspektiven: Verfeinerung statt Verwesentlichung

Eine solche, hier allerdings nur geraffte politische Darstellung des Gebrauchs der Volksrechte zeigt, dass deren Reform - soll deren Wesen gestärkt statt geschwächt und wirklich modernisiert statt unter dem Vorwand der Moderne geschmälert werden - sowohl auf Bundes- wie kantonaler Ebene nicht von demographischen Überlegungen getragen werden darf. ¹³

Wer das Wesen der direkten Demokratie, namentlich der Volksinitiative, stärken und verfeinern will, muss es erst allerdings erst wenigstens annähernd definieren. Da helfen uns die Quellen der demokratischen Bewegung zwischen 1867 und 1869 mehr als bisher in der Literatur und in der aktuellen Auseinandersetzung erkannt worden ist. Ich beziehe mich vor allem auf die über 200 Artikel, mit denen die beiden Redakteure Salomon Bleuler und F.A. Lange des Winterthurer Landboten, dem eigentlichen Organ der demokratischen Bewegung, den Leserinnen und Lesern das Wesen der Volksrechte als zentralem Gegenstand der Bewegung zu erläutern versuchten - ein einzigartiger Schatz der Demokratie und Anstoss zum Nachdenken über sie. Diese Artikel sind voll von Ansätzen und Hinweisen, die für die Erarbeitung einer bisher fehlenden Theorie vor allem der politischen Kultur der Direkten Demokratie herangezogen werden können.

Selbstverständlich können diese Quellen hier nicht ausführlich dargestellt werden. Ich beschränke mich auf einige besonders deutliche und erhellende Hinweise. So heisst es im Aufruf des die Bewegung führenden 15er Komitees vom 18. Januar 1868: «Um nichts Geringeres handelt es sich, als Eure bisherige Scheinsouveränität zu einer wirklichen und wahrhaften Volkssouveränität zu entwickeln, die massgebende Macht und Gewalt aus den Händen Einzelner auf die starken Schultern der Gesamtheit zu verlegen. (....) Das republikanische Leben bedarf der steten und ruhigen Ausgleichung. (Die Volksrechte) werden das Volk mit politischen Kenntnissen und Anschauungen bereichern. Die Repräsentanten werden sich mehr als bisher bemühen, die Volkskreise mir ihren Gedanken und Überzeugungen vertraut zu machen, und das Volk wird ihnen mit dem klaren und unverfälschten Ausdruck seiner Bedürfnisse und Neigungen entgegenkommen». ¹⁴

Einen Monat später hiess es im Landboten: «Nichts regt das geistige Leben des Volkes so sehr an, als eine gründliche Beschäftigung mit den grossen Fragen des gemeinsamen öffentlichen Wohls». ¹⁵ Salomon Bleuler sprach schon im Dezember 1867 von der «richtigen Physiognomie einer Republik», die es anzustreben gelte, worunter er eine Republik verstand, die «den Volkswillen und den Zeitgeist, das Verständnis des schlichten Mannes und die grossen Gedanken des Staatsmannes friedlich vermittelt und versöhnt». ¹⁶ Bei dieser Gelegenheit betonte er auch das Zusammenspiel zwischen direkter und indirekter Demokratie, indem er von der «Herstellung der Volksherrschaft in glücklicher Verbindung mit der Repräsentation» sprach, so dass «das Volk von seiner Herrschaft keinen engherzigen und kurzsichtigen Gebrauch macht». ¹⁷ Und im Februar 1868 zitierte der Landbote die demokratische Thurgauer Zeitung, die schrieb: «Zwischen Volk und Staatsleitung muss stets die innigste Wechselwirkung bestehen. Das Volk erwartet von seinen obersten Behörden heilsame Anregungen, und diese wiederum können nur aus dem Volke - wie aus einem ewig frischen Quell - Begeisterung, Kraft und Weisheit schöpfen. Ja Weisheit! Denn das Volk in seiner Gesamtheit wird immer unendlich gescheiter sein als selbst der klügste Einzelne und das einsichtigste Kollegium». ¹⁸

Diesen Hinweisen liessen sich Dutzende von weiteren hinzufügen. Sie alle weisen als Kern der Direkten Demokratie auf ein kommunikatives und prozessorientiertes Politik- und Demokratieverständnis hin. Politische Macht muss sich kommunikativ und öffentlich gegenüber den von ihr betroffenen Bürgern legitimieren. Dies geschieht permanent und differenziert, ausgerichtet auf einzelne Sachfragen: Entweder anhand solcher, in denen Regierung und Parlament ihre Handlungsmacht zu legitimieren haben, oder neuen Forderungen aus dem Kreis der Bürgerschaft, denen engagierte Bürgerinnen und Bürger kommunikativ, durch Unterschriftensammeln, Versammlungen, Zeitungsartikeln und Auseinandersetzungen Unterstützung und damit Legitimität zu verschaffen suchen. In einem Satz: Die Direkte Demokratie ermutigt, ermöglicht und befähigt zum politischen Handeln, das wiederum Grundlage, Referenzkategorie und Legitimitätsquelle für die Ausgestaltung des Gemeinwesens ist.

Dies illustriert gleichsam das Antithetische der Direkten Demokratie gegenüber der Banalisierung des Politischen, was den Verlust der Handlungsfreiheit des Einzelnen bedeuten würde. Und es illustriert die Moderne der Direkten Demokratie für ein emanzipiertes Politikverständnis, wie dies die beiden Politikwissenschafter Leusch und Greven in Anlehnung an Hannah Arendt 1995 formuliert haben:

«Erst im Miteinander des Handelns konstituiert sich eine wirklich gemeinsame Welt. Und erst das Handeln führt die Menschen aus dem lebensnotwendigen Tun hinaus ins offene Feld der Möglichkeiten. Das Handeln begründet die menschliche Freiheit. Denn im Handeln hat der Mensch die Chance frei zu sein. Über das Handeln ist der Mensch in der Lage, auch prinzipiell Neues in die Welt zu bringen». ¹⁹

VI. Die Reformvorschläge

Reformvorschläge, welche die Volksrechte verfeinern wollen, müssen folglich die Handlungsbereitschaft und die Handlungsbefähigung der Bürgerinnen und Bürger mehren, die Interaktionsmöglichkeiten vermehren und die kommunikativen Austauschprozesse qualifizieren.  ²⁰

Die wichtigsten Reformen sind nicht institutionell-instrumenteller Art. Meines Erachtens liegt der Schwerpunkt der kantonalen Volksrechtsreform im Unterschied zum Bund weniger bei der Installierung neuer, zusätzlicher Rechte. ²¹ Die grosse Ausnahme dieser Regel liegt bei der Schaffung des Konstruktiven Referendums, mit dem die Bürgerinnen und Bürger eingeladen werden, den Vorschlägen des Parlamentes auch positive Alternativen entgegenzustellen und nicht einfach nur ganze Gesetze abzulehnen. ²²

Eine ebensolche Ausnahme ist die längst fällige Erweiterung des zürcherischen Demos um diejenigen Bürgerinnen und Bürger, die keinen Schweizerpass besitzen und ihn auch nicht erwerben wollen. Dies könnte vom Verfassungsrat ähnlich wie im Kanton Baselland den Stimmberechtigten als Variante zur neuen Verfassung vorgelegt werden. Denn wie schon erwähnt: Der Grundanspruch der Demokratie ist: Betroffene sollen Mitentscheidende werden.

Was das Umfeld betrifft, so gilt es den Mut aufzubringen, über die Herabsetzung und Ausdifferenzierung der für Initiativen und Referenden notwendigen Unterschriftenzahlen nachzudenken. Denn der Wandel der Abstimmungskultur hat die Hürde der Qualifizierung der Volksinitiativen und Referenden trotz gleichbleibender Zahl kalt und massiv erhöht.

Heute stimmen über zwei Drittel der Stimmenden nicht mehr an der Urne ab, sondern brieflich. Das bedeutet, dass die Urnenlokale nicht mehr der eigentliche Ort der Diskussion um neue Volksinitiativen und Referenden sind. Dort haben aktive Reformerinnen und Reformen bisher am schnellsten interessierte, informierte und stimmberechtigte Bürgerinnen und Bürger angetroffen. Vor der Post, vor dem Coop, der Migros oder der Bäckerei sind diese auch zu finden, aber es müssen erst viel mehr Menschen angesprochen werden, um ebenso viele Interessierte, Informierte und Stimmberechtigte zu finden wie vor den Urnenlokalen, wo weniger Jugendliche, Nichtschweizer und weniger Interessierte waren. Mit anderen Worten: Für die gleiche Anzahl Unterschriften braucht es neuerdings etwa drei bis vier mal mehr Zeit.

Die neuen Informationstechnologien vermögen diese massive Erschwernis nicht kompensieren. Denn die Schweizerinnen und Schweizer wollen im Unterschied zu den US-Bürgerinnen und Bürgern direkt angesprochen werden und ziehen es vor, nach einem persönlichen Gespräch zu unterschreiben und nicht einfach postalisch aus Anlass der anonymen Zusendung des Unterschriftenbogens.

Diesem Wandel und dem Ziel, die emantizipativen und integrativen Qualitäten der Direkten Demokratie deswegen nicht zu schmälern, würden folgende Anpassungen im Bereich der Unterschriftenzahlen Rechnung tragen:

a)    Für Verfassungsinitiativen bleibt die alte Hürde von 10'000 Unterschriften, dafür wird die Sammelfrist auf ein ganzes Jahr ausgedehnt;

b)    Für Gesetzesinitiativen wird die Hürde auf 5'000 Unterschriften reduziert, dafür die Sammelfrist von einem halben Jahr beibehalten;

c)    Für die fakultativen Referenden wird die Unterschriftenzahl auf 3000 herabgesetzt, die 60 Tagesfrist hingegen beibehalten.

Was die Entwicklung der neuen Informationstechnologien betrifft, so gilt es meiner Meinung nach, weniger fixiert zu sein auf die noch etwas in der Ferne liegenden Möglichkeiten des Abstimmens und Unterschreibens per Internet; die in dieser Hinsicht sich stellenden technischen, juristischen und Handhabungs-Probleme werden derzeit in Kalifornien und bald auch im Bund geprüft.

Vielmehr sollten wir uns fragen, wie die neuen Technologien für die Qualifizierung der Meinungsbildungs- und Diskussionsprozesse der Stimmberechtigten genutzt werden können. Statt alle Stimmberechtigten mit den gleichen Abstimmungserläuterungen auszustatten, könnte man zusätzlich vielmehr sogenannte Politische Gemeinwesenarbeiter anstellen in der Staatskanzlei, die vier Wochen vor dem Abstimmungstermin jegliche Fragen im Zusammenhang mit der Abstimmungsvorlage am Internet nach bestem Wissen und Gewissen beantworten, wobei dies transparent erfolgt und die Diskurse von anderen Stimmberechtigten eingesehen und ergänzt werden können sollte.

Dies würde das in der Verfassung des deutschen Bundeslandes Sachsen-Anhalt verankerte, sehr interessante «Diskursprinzip» aufnehmen und modern umsetzen. ²³ Dieses Diskursprinzip gibt den Initianten das Recht, in den Abstimmungserläuterungen den Kommentar der Regierung, beziehungsweise des Parlaments, ihrerseits wieder zu kommentieren. Es sind diese argumentativen Austauschprozesse, die gefördert und intensiviert werden müssen, denn sie erleichtern den Stimmberechtigten die Meinungsbildung entscheidend und qualifizieren diese.

Eine dritte Umfeldreform würde weiter Anregungen aufnehmen aus den sonst nicht sehr beispielhaften Regelungen der Direkten Demokratie in den Verfassungen der neuen deutschen Bundesländer. Weil in Deutschland die Wahlkampfkostenrückerstattung bereits Tradition hat, kennen fünf Länder auch die öffentliche Beitragsleistung an die Abstimmungskampagnekosten von Initianten oder Referendumsträgern. Sie werden unterschiedlich definiert und verschieden gehandhabt ²⁴: In der Schweiz böte sich ein Betrag von zwei bis fünf Franken pro Unterschrift an, wobei der Betrag nach dem rechtmässigen Zustandekommen der Initiative und unter der Voraussetzung, dass über die Herkunft der sonst verwendeten Mittel Transparenz hergestellt wird, ausbezahlt würde für den Fall, dass die Initiative nicht vor der Abstimmung zurückgezogen würde; das heisst der öffentliche Beitrag richtet sich auf den Ausgleich der Mittel zwischen pro und contra im Vorfeld der Abstimmung im Wissen, dass die Qualität und Legitimität des Ergebnisses auch von der Fairness und Ausgeglichenheit des Prozesses abhängt, in dem es zustande gekommen ist.

In diesem Zusammenhang scheint es mir fair und weise, nicht nur die öffentliche Parteienfinanzierung zur Sprache zu bringen im Zuge der Verfassungsreform, sondern eben die Förderung jeglichen politischen Engagements in irgendeiner institutionellen Form. Dies um ungerechtfertigte Privilegierungen zu verhindern.

Schliesslich gilt es sich trotz allen neuen Technologien bewusst zu sein, dass gemeinsames Handeln auch das direkte, unmittelbare Zusammenkommen der gemeinsam Handelnden erfordert und beispielsweise durch kommunale Demokratiezentren gefördert werden könnte: Dort können sich engagierte Menschen nicht nur in einer angenehmen Atmosphäre treffen, sich austauschen und diskutieren, sondern es gäbe dort auch die notwendigen Handbibliotheken, Kopierer, Computer und Adressen, die es braucht, um sich öffentlich Gehör zu verschaffen und bemerkbar zu machen.

Wer über diese und weitere Reformvorschläge zur Qualifizierung und Verfeinerung der Direkten Demokratie urteilt, sollte ein Satz aus der demokratischen Bewegung, welche zur 1869er Verfassung führte, nicht vergessen. Im November 1867 erklärten die Organisatoren der Bewegung: «Wir protestieren gegen die Herabwürdigung des Zürchervolkes, welche darin liegt, dass man es für unfähig erklärt, den wahren Fortschritt zu erkennen und dafür Opfer zu bringen. Wir erblicken in dieser falschen Beurteilung des Volkes den hauptsächlichsten Keim der gegenwärtigen Bewegung». ²⁵

Heute ist die Gefahr der Unterschätzung der eigenständigen Urteilsfähigkeit der Menschen noch grösser, weil die Unterschiede zwischen Repräsentanten und Repräsentierten bezüglich der Kenntnisse, Einsichten und politischen Qualifikationen noch viel kleiner sind. Daran erinnerte der Londoner Economist, als er 1995 in seinem Plädoyer für die Direkte Demokratie schrieb: «Deswegen können viele Menschen besser beurteilen, was ihre Volksvertreter tun, und fragen sich, ob es wirklich eine gute Idee ist, diesem kleinen Kreis von Repräsentanten einen so grossen Anteil der politischen Entscheide zu überlassen». ²⁶

Umso mehr darf eine Reform der Volksrechte nicht den Eindruck erwecken, irgend jemand wolle die von jeglicher Politik Betroffenen auch nur tendenziell ausschliessen vom Entscheidungsprozess.

Vielmehr gilt es die Verfahren der Direkten Demokratie so zu verfeinern, dass die Beteiligung erleichtert und die öffentlichen Auseinandersetzungen auf vielerlei Art qualifiziert werden kann, so dass die Risiko, dass irgendwer sich irrt, abgebaut werden kann.

So können wir die Legitimität der Demokratie und das Selbstvertrauen der Bürgerinnen und Bürger so stärken, dass sie auch den Mut und die Kraft finden, diese auf der transnationalen Ebene weiterzuentwickeln. So könnte der Globalisierung der Ökonomie die Globalisierung der Demokratie und damit deren Sicherung gegenübergestellt werden. ²⁷



Anmerkungen

1   Davon wird in diesem Text weniger die Rede sein; der Genossenschaftsartikel in der 1869er Verfassung, dem bis heute Hunderttausende von Zürcherinnen und Zürcher erträgliche Mietzinsen verdanken, die Schaffung der Steuerprogression oder die Gründung der damals für zinsgünstiges Geld zugunsten der «Kleinen Leute» gedachten Kantonalbank oder die Verpflichtung zur «republikanischen Bürgerbildung» dürfen aber doch erinnert werden.

2   Siehe dazu: MARTIN SCHAFFNER, Die demokratische Bewegung der 1860er Jahre, Basel 1982; RETO JÄGER (u.a.), Baumwollgarn als Schicksalsfaden, Zürich 1986; GORDON A. CRAIG, Geld und Geist, München 1988; ANDREAS GROSS, Wer ist denn hier der Souverän?, in: Die Weltwoche, Zürich, 20. April 1994; ALFRED KÖLZ, Der demokratische Aufbruch des Zürchervolkes, Zürich 2000.

3   Es gehört zur Ironie der Geschichte, dass jetzt wiederum ein «System», diesmal das «System Kohl» mit mehr direkter Demokratie überwunden werden soll. Siehe beispielsweise ROBERT LEICHT, «Wir sind das Volk, Gegen den Parteienstaat helfen nur noch Volksentscheide» in der ZEIT (Hamburg) vom 24. Februar 2000 (Seite 1), wo die Schweiz und die USA als in dieser Beziehung «höchst erfolgreiche Vorbilder» genannt werden, ohne dass sich viele Schweizerinnen und Schweizer dessen aber wirklich bewusst zu sein scheinen.

4   So beispielsweise ALFRED KÖLZ «Die Zürcher Verfassung von 1869 hat erstmals in einem grösseren Staatswesen ausgedehnte direktdemokratische Einrichtungen real eingeführt und hat insofern das selbst von Rousseau für nicht möglich Gehaltene verwirklicht.» In: Zur Bedeutung der Zürcher Kantonsverfassung vom 18. April 1869, ZBI 95/1994, S. 145 ff., wiederabgedruckt in ALFRED KÖLZ, 1789 bis 1798, 1848 bis 1998, Der Weg der Schweiz zum modernen Bundesstaat, Chur/Zürich, 1998, S. 90.

5   Zur Person FRIEDRICH ALBERT LANGE (1828 bis 1875) siehe ALFRED KÖLZ, Der demokratische Aufbruch des Zürchervolkes, Zürich 2000, S. 20, Fussnote 22, sowie die bisher einzige, existierende Biografie von O.A. ELLISSEN, FRIEDRICH ALBERT LANGE, eine Lebensbeschreibung. Leipzig 1891 sowie VOLKER MITTENDORF, FRIEDRICH ALBERT LANGE Sozialphilosoph und Politiker in der demokratischen Bewegung der Schweiz, unveröffentl. Seminararbeit, Marburg, 1997.

6   Landbote, 20. April 1869, Seite 1.

7   Ebenda.

8   Zu historischen und aktuellen Parallelen und Unterschieden sowie den «Reformbestrebungen übers Kreuz» in der Direkten Demokratie der Schweiz und den USA vergleiche ANDREAS GROSS, Direkte Demokratie in Gliedstaaten der USA, Reformwelle vor 100 Jahren Parallelen zur Schweiz», NZZ vom 14./l5.August 1999, S. 56.

9   Siehe den umfangreichen Anhang mit einer Aufzählung aller Volksinitiativen 1869 bis 1995 und grafischen Darstellungen zu den Bilanzen zu ANDREAS GROSS/ANDREAS KLAGES, Die Volksinitiative in den Kantonen am Beispiel des Kantons Zürich, p. 267-322, in: ANDREAS AUER (cd), Die Ursprünge der Schweizerischen Direkten Demokratie, Basel, 1996; Für die Zeit von 1869 bis 1969 vergleiche auch die ausführlichen Darstellungen in K. BÜTIKOFER-JOHANNI, Die Initiative im Kanton Zürich 1869 bis 1969, Entstehung, Funktion und Wirkung, Bern 1982.

10   GROSS/KLAGES, op.cit., S. 284.

11   Ebenda, S. 287, Der Anteil betrug bislang etwa 70%, in den letzten 25 Jahren nur noch etwas über 50%.

12   Zur differenzierten grafischen Darstellung der thematischen Verteilung der 197 Volks-initiativen in fünf Zeitabschnitten von je 25 Jahren siehe ebenda, 5. 292. Eine ähnliche Darstellung der thematischen Entwicklung für die Volksinitiativen auf Bundesebene zum Vergleich findet sich bei ANDREAS GROSS, Die schweizerische Direkte Demokratie, in: HERMANN K. HEUSSNER/OTMAR JUNG (Hrsg.), Mehr direkte Demokratie wagen, München, 1999, S. 94.

13   Zur Gegenthese vergleiche beispielsweise JÖRG N. RAPPOLD, Für eine Reform der Kantonsverfassung ohne Revolution, in: Wozu eine neue Kantonsverfassung? Hrsg. Von DÄHLER/KÖLZ/NOTTER, Zürich, 2000, S. 75.

14   Landbote, 18. Januar 1868, S. 1.

15   Landbote, 22. Februar 1868, S. 1.

16   Landbote, 17. Dezember 1867.

17   Ebenda.

18   Landbote, 27. Februar 1868.

19   Deutschland Radio, 6. Januar 1995, 19.15 bis 20.00 Uhr.

20   In ANDREAS GROSS, Die schweizerische Direkte Demokratie, op.cit., S. 98/99 werden neun politisch-kulturelle Leistungen der Direkten Demokratie genannt, deren Erbringung erleichtert werden soll durch die Verfeinerung der Direkten Demokratie auch auf kantonaler Ebene. Mit anderen Worten: Inwiefern diese Erleichterung möglich ist, kann als Kriterium für Sinn und Zweck der einzelnen Wege der Verfeinerung angesehen werden.

21   Siehe zur Möglichen institutionellen Verfeinerung der Volksrechte die Palette aus den neuen Verfassungen anderer Kantone bei GIOVANNI BIAGGINI, Verfassungsvergleichung im Dienst der Verfassungserneuerung, in: Wozu eine neue Kantonsverfassung? op.cit., S. 98/99.

22   THOMAS SÄGESSER Das konstruktive Referendum, Diss, Bern, 1999.

23   Siehe OTMAR JUNG, Abschluss und Bilanz der jüngsten plebiszitären Entwicklung in Deutschland auf Landesebene, in: Jahrbuch des Öffentlichen Rechts der Gegenwart, Band 48, Berlin 2000, S. 83.

24   Ebenda, Seite 82/83.

25   Landbote, Aufruf zum 15. Dezember 1967.

26   The future of democracy, The Economist, London, 17. Juni 1995.

27   Zur Notwendigkeit einer europäischen Verfassung und einer neuen transnationalen Demokratie mit transnationalen Volksrechten siehe ANDREAS GROSS, Auf der Baustelle Europas, Zürich, 1996.



Andreas Gross