12.01.2004

NZZ
Seite 7
Schweiz

Trendwende bei den Volksrechten?
Überraschende Bilanz der letzten 25 Jahre

Von Nationalrat Andreas Gross (sp., Zürich)

Noch nie wurde so häufig über Volksabstimmungen abgestimmt wie in den vergangenen vier Jahren. Dabei ist allerdings die Zahl neu zustande gekommener Volksinitiativen rapide gesunken. Erstmals sind in letzter Zeit mehr Referenden als Volksinitiativen zustande gekommen. Der Autor wertet dies als Ausdruck dafür, dass es in der Politik zunehmend schwierig geworden ist, sich bei echten Kompromissen zu finden.



Vor etwas mehr als 25 Jahren ist der Gebrauch der eidgenössischen Volksrechte gründlich reorganisiert worden: Die für Volksinitiativen und Referenden notwendigen Unterschriften wurden nach der Einführung des Frauenstimmrechtes verdoppelt. Die Dauer der Unterschriftensammlung wurde befristet (18 Monate für Volksinitiativen; 90, später 100 Tage für Referenden). Ein klarer Beginn der Unterschriftensammlung wurde mit der Publikation der Volksinitiative im Bundesblatt gefunden, und die zum Rückzug des Volksbegehrens berechtigten Bürgerinnen und Bürger mussten als "Initiativkomitee" auf jedem Unterschriftenbogen festgehalten werden.

Renaissance der Initiative nach 1968

Diese Reorganisation erfolgte nicht ganz zufällig genau zehn Jahre nach 1968, nicht nur das Jahr des allgemeinen gesellschaftlichen Auf- und Umbruchs, sondern auch die Jahreszahl jener Generation, welche die Volksrechte quasi neu entdeckt hat. Das eidgenössische Initiativrecht, dynamisch-kreativer Part des direktdemokratischen Paares und politische Errungenschaft der demokratischen Bewegung der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts, erfuhr nach 1968 eine neue Blütezeit: Machten vor allem grosse und kleine Parteien zwischen 1891 und 1968 insgesamt 91-mal erfolgreich davon Gebrauch, taten dies seit 1968 Gruppen ganz verschiedener Art 152-mal. Das entspricht im Jahresdurchschnitt einem fast viermal intensiveren Gebrauch.

Die Reorganisation dieses Gebrauchs der Volksrechte seit 1977/78 erlaubt uns nun eine genauere Analyse der Frage, wer wann weshalb mit welchen Ergebnissen die Volksrechte zur Lancierung neuer Ideen, Wahrung seiner Interessen, Thematisierung von politischen Alternativen oder auch nur zur Manifestation von Protest und Widerspruch genutzt hat. Die meisten Volksinitiativen haben nämlich durchaus ein emotionales Fundament: Die Energie, die es zur Sammlung der notwendigen Unterschriften braucht, speist sich meist aus der Wut oder der Enttäuschung über Unterlassungen von Parlament und/oder Regierung oder der Hoffnung auf Neues, Alternatives, allgemein politisch Bekömmlicheres.

Beschränkt sich die Grundlage einer Initiative freilich auf diese emotionalen Dispositionen ihrer Initianten und Hauptakteure, dann ist sie meist auch zu dünn und trägt nicht einmal die 18 Sammelmonate lang ausreichend. Denn ein Initiativprojekt ist ein mehrjähriges politisches Unternehmen mit verschiedenen Phasen, die wiederum ihre Eigenheiten und Stolpersteine haben. Die Initiativen haben nur dann Wirkung, wenn die Emotionen mit Organisationstalent und kommunikativer Kompetenz verbunden sind, mit phantasievoller Öffentlichkeitsarbeit, Mobilisierungskraft und der Akquirierung ausreichender Ressourcen.

Fiebermesser der Politik

Die absoluten Volltreffer unter den Volksinitiativen - jene, die eine Mehrheit unter Volk und Ständen überzeugt haben - sind entsprechend rar. Von 1891 bis 1928, während der ersten 37 Jahre der Existenz dieses Volksrechtes, kamen 27 Volksinitiativen zustande, 25 von ihnen kamen zur Abstimmung, und 6 von ihnen vermochten sich durchzusetzen; das sind weniger als ein Viertel. In den vergangenen 37 Jahren, seit 1966, kamen 156 Volksinitiativen zustande, das sind fast sechsmal mehr, über 100 von ihnen kamen zur Abstimmung, aber wiederum nur 6 von ihnen setzten sich auch durch; das sind etwas mehr als fünf Prozent und fast fünfmal weniger als zu Beginn des 20. Jahrhunderts. Es sind allerdings nicht nur die Volltreffer unter den Initiativen, die politisches Reformpotenzial haben: Mehr als die Hälfte aller zustande gekommenen Volksinitiativen haben direkt oder indirekt Reformen im Sinne der Initianten ausgelöst - wenn auch kaum je so weit reichende, wie es diese beabsichtigt hatten.

Initiativen - Zenit überschritten?

Volksinitiativen sind dabei nicht bloss Liebhabereien linker Träumer, alternativer Aktivisten und ihrer Grüppchen und Bewegungen. Auch sind die eher bremsenden Referenden nicht die «Lieblinge» von rechts und grosser Verbände. Überhaupt drängt sich eine neue, gleichsam demokratischere Lesart der direkten Demokratie auf: Sie sollte weniger als Störung empfunden, sondern als Fiebermesser der Politik verstanden werden. Es lässt sich mit ihnen auch bei den nicht unmittelbar Betroffenen die Temperatur fühlen. Wer sich vom Parlament nur schlecht vertreten fühlt, sollte sich ohne allzu grosse Schwierigkeiten mit der Sprache der direkten Demokratie Gehör verschaffen können. Friedrich Dürrenmatt hat daran erinnert, dass die hilfreichsten neuen Ideen eher von den Rändern als aus der Mitte kommen. Auch integriert sich besser, wer wirklich partizipieren kann, und es verzichtet jener auf Gewalt, der sich demokratisch zu äussern versteht.

Initiativen von etablierten Verbänden

Doch auch hier gilt es, Vorurteile zu korrigieren: In letzter Zeit kommen die erfolgreichsten Initiativen nicht mehr von links, sondern aus der Mitte und weniger von Bürgerbewegungen als von etablierten Verbänden, also jenen Akteuren, die durchaus in der Verwaltung, im Parlament und in den Vernehmlassungsverfahren sich Gehör zu verschaffen wissen. Es ist noch nie in der Geschichte des Volksinitiativrechtes seit 1891 so oft und über so viele Volksinitiativen abgestimmt worden wie in den vergangenen vier Jahren: 30 Mal im Vergleich zu den früheren Vierjahresspitzen von zweimal 15 Initiativen. Diese Zunahme hat viel mit der in den achtziger und neunziger Jahren zu beobachtenden behördlichen Vertrödelung von Volksinitiativen zu tun, was denn auch zur Straffung der von Verwaltung, Bundesrat und Parlament zu beachtenden Behandlungsfristen geführt hat.

Doch gleichzeitig ist erstmals seit zwölf Jahren die Zahl der pro Jahr zustande gekommenen Volksinitiativen massiv gesunken, von 23 auf 12. Das lässt sich nur teilweise mit dem zunehmenden Anteil gescheiterter Unterschriftensammlungen erklären. Die massive Reduktion kann auch als Ausdruck dafür verstanden werden, dass sich in den vergangenen Jahren viele Menschen mit ihren gesellschaftlich reformerischen Hoffnungen - sofern solche überhaupt noch vorhanden sind -eher anderswo als in der Politik engagieren. Ebenso scheint die politische Handlungskompetenz eher zu erodieren, vor allem, was die Fähigkeit und Bereitschaft anbelangt, sich mit ähnlich Gesinnten zusammenzutun und gemeinsam zu handeln.

Überraschend ist zudem, dass die drei einzigen 2003 erfolgreich zustande gekommenen Volksinitiativen von recht etablierten Verbänden getragen wurden: den Kleinbauern, den Konsumentenschützerinnen und den christlichen Gewerkschaften (Tierschutz, «gentechfreie Lebensmittel» und «faire Kinderzulagen»). Sie stammen somit aus der bei der letzten Wahl allenthalben so vermissten «politischen Mitte». Und von den acht im vergangenen Jahr lancierten Volksinitiativen, von denen es die Hälfte schwer haben dürfte, überhaupt zustande zu kommen, sind drei eindeutig rechtsbürgerlicher Natur und zwei sozialpolitisch motiviert (als Reaktion auf entsprechende Abbaubestrebungen).

So regen Zuspruch wie das Blitzreferendum der Gewerkschaften und der SP gegen die neueste AHV-Revision finden die Volksrechte fast nie. Vergleichsweise erfolgreich war zuletzt bloss die «referendumsartige» Volksinitiative gegen die F/A-18-Kampfflugzeuge (1992), als innert zweier Monate über eine halbe Million Unterschriften gesammelt wurden. In den vergangenen vier Jahren sind mehr Referenden als Initiativen zustande gekommen, das ist Ausdruck für eine Zeit, in der es schwer geworden ist, sich auf echte Kompromisse zu verständigen.



Andreas Gross