19. Okt. 2005

Basler Schriften zur europäischen Integration Nr.75

Der Verfassungsvertrag der Europäischen Union - Sackgasse der europäischen Demokratie?

Wege aus dem posttraumatischen Zustand der EU und der europäischen Krise der Demokratie. Veröffentlicht in den Basler Schriften zur europäischen Integration Nr.75. Bruno Kaufmann / Georg Kreis / Andreas Gross: Direkte Demokratie und europäische Integration; die Handlungsspielräume der Schweiz (Hrsg. vom Europainstitut der Uni Basel und des Initiativ & Referendum Institute Europe). Der Text wurde diskutiert am Mittwoch, 19. Oktober 05, im Europainstitut der Uni Basel mit Georg Kreis, Bruno Kaufmann, Andreas Gross, Andreas Auer, Lukas Schmutz und Roger de Weck.

Von Andreas Gross

2005 bescherte helvetisch interessierten Europäern ein Paradox: Die beiden Referenden über den europäischen Verfassungsvertrag versetzten Frankreich und die Niederlande und mit ihnen die EU in eine Art "Schockzustand"  ¹ nach einem eigentlichen politischen "Erdbeben"  ², während die beiden Referenden gegen zwei der neuesten bilateralen Verträge zwischen der EU und der Schweiz viele Europäer positiv überrascht und die meisten Schweizerinnen erleichtert hat. Paradox ist dies deswegen, weil viele Europäer auf Grund vermeintlich negativer schweizerischer Erfahrungen der Direkten Demokratie im Allgemeinen und Referenden im Besonderen im europäischen Zusammenhang sehr skeptisch bis ganz ablehnend gegenüberstehen, die Zustimmung zu europäischen Reformen im eigenen Lande aber für gesichert halten. Nun hat sie auf einmal die Schweiz mit zwei Referenden sehr positiv überrascht, während sie vom eigenen Land masslos enttäuscht wurden.

Gewiss ist eine solche Sicht von Volksinitiativen und Referenden beidseits zu ergebnis-orientiert. Es ist verständlich, dass das unmittelbare Interesse an Referenden vor allem von Seiten der Behörden sich an deren Ausgang orientiert. Deren grosse Bedeutung liegt aber weit mehr im Prozess, der zu diesem Ausgang führte. Dieser Prozess entwickelt Wirkungen, die weit über die Frage hinausgehen, ob das Ergebnis mit der eigenen überzeugung übereinstimmt. Es mag tröstlich sein, dass die Chance, dass das Ergebnis "stimmt" umso grösser ist, je breiter, differenzierter, fundierter und fairer all die vielen kommunikativen Auseinandersetzungen und Dialoge waren, die den Prozess ausmachten, der zu diesem Ergebnis führte. Doch fast ausschliesslich ergebnisorientierte Positionen unterschätzen das Eigengewicht dieses Prozesses ebenso wie die These, dass seine Qualität ganz wesentlich die Qualität des Ergebnisses entscheidet.

Umso wichtiger ist es, diese Prozesse zu analysieren und ihre formelle wie informelle Ausgestaltung ins Verhältnis zu bringen mit deren Dynamik und Resultat.

Dies soll hier vor allem im Hinblick auf den Prozess geschehen, der zu den nationalen Referenden über den Entwurf für einen europäischen Verfassungsvertrag führte - wobei ich eingestehe, das diese Beurteilung auch geprägt ist von meiner Erfahrung als aktiver Zürcher Verfassungsrat, der zwischen August 2000 und Februar 2005 an der Erarbeitung einer neuen Zürcher Kantonsverfassung ³ ebenso engagiert war wie zwischen 1996 und 1999 als Mitglied der national-rätlichen Verfassungskommission an der relativ sanften Totalrennovation der Bundesverfassung ⁴. Anschliessend möchte ich einige Auswege aus der von einigen als "Vertrauens- und Ratifikationskrise" (Kühnhardt, op. cit), von anderen als eigentliche "Verfassungskrise" bezeichnenden Situation aufzeigen, welche auf direktdemokratieverträgliche Weise Europa sowohl wieder in eine bessere Verfassung bringen wie auch, weil unmittelbar davon abhängig, die Kluft, beziehungsweise die Vertrauenslücke, zwischen europäischer Bürgerschaft und den Akteuren und Institutionen der EU zumindest mehrheitlich wieder schliessen könnten. Zum Schluss folgen noch einige Hinweise darauf, wie und weshalb auch in der Schweiz im Hinblick auf eine EU-Mitgliedschaft der Schweiz, die EU und die Direkte Demokratie nicht einander entgegengesetzt werden sollten, sondern die Einsicht auch bei uns wachsen muss, wie viel die beiden Errungenschaften aus dem 19. und 20. Jahrhundert einander im 21. Jahrhundert befördern können. ⁵

Trotz aller Unterschiede ist es nicht unstatthaft, die Eigenheiten der Verfahren, die zu den beiden EU-Referenden in Frankreich und den Niederlanden führten, mit denjenigen zu vergleichen, die in der Schweiz im Juni und im September 2005 zu den durch fakultative Referenden der SVP/Auns im einen und der SD/Auns im anderen Fall erwirkten Abstimmungen über die Assoziierung der Schweiz mit den Abkommen von Schengen und Dublin und der Erweiterung der Personenfreizügigkeit um die zehn Staaten, welche 2004 der EU beigetreten waren. Nicht nur, weil es sogar Parallelen in den Ergebnissen gibt, welche bisher in der Schweiz kaum beachtet worden sind. So betrug die Differenz zwischen der Wahlbeteiligung an den Europaparlamentswahlen im Juni 2004 und der Stimmbeteiligung beim Referendum im Mai/Juni 2005 über den Verfassungsvertrag in Frankreich 26,46 %, in den Niederlanden 23,5 %. In der Schweiz gilt seit etwa 20 Jahren auch die Regel, dass die Abstimmungsbeteiligung höher ist als die Wahlbeteiligung. Im Falle der europapolitischen Abstimmungen ist die Diskrepanz sogar besonders ausgeprägt, wenn auch nicht so gross wie in Frankreich und den Niederlanden, nämlich 10 % (September 2005) und 12 % im Juni 2005. Es gilt jedoch im Sinne eines gesamteuropäischen, jedenfalls auch die Schweiz mit einschliessendes Phänomen bezüglich der Nutzung der demokratischen Rechte durch moderne Bürgerinnen und Bürger, was Gellner / Glatzmeier für die EU und Frankreich, beziehungsweise den Niederlanden formuliert haben, wonach "die Teilhabemöglichkeiten dann besonders stark genutzt werden, wenn damit ein direkter Einfluss verbunden wird." ⁶

Der grösste prozedurale Unterschied zwischen den Referenden in der Schweiz und denjenigen zum Verfassungsvertrag in Frankreich und den Niederlanden liegt natürlich darin, dass in der Schweiz zu jedem einzelnen der 18 Verträge aus den beiden Bilateralen -Vertragspaketen das Referendum ergriffen und organisiert werden konnte, während es zum ganz grossen, mehrhundertseitigen europäischen Verfassungsvertrag nur eine einzelne Abstimmung geben konnte. In Referenden über neue oder totalrevidierte Verfassungen geht es immer über viele verschiedene Inhalte und Fragestellungen, in einem Referenden gegen einen einzigen Vertrag kann man sich in der Regel auf eine einzige, oder zumindest eine sehr beschränkte Anzahl von Fragen konzentrieren.

Die grosse Bedeutung dieses Unterschieds bewies der Bundesrat beispielsweise auch darin, dass er terminlich die Abstimmung über das vorwiegend die innere Sicherheit betreffende Schengen-Abkommen von derjenigen über die vor allem wirtschaftspolitische Frage der Personenfreizügigkeit mit den zehn neuen EU-Staaten trennte. So kann die Kumulation unterschiedlicher gegnerischer Lager verhindert werden. Demgegenüber gab es bei den Debatten über die letzte Lesung des Verfassungsentwurfes im Zürcher Verfassungsrat kaum eine Plenarsitzung, manchmal nicht einmal eine Kommissionssitzung, in der nicht von einer Seite angemahnt wurde, dass wer sich einer Kompromissformulierung widersetze, Gefahr laufe im Hinblick auf die Volksabstimmung zu viele Gruppen zu schaffen, die sich der Verfassung aus ganz unterschiedlichen Lagern widersetzen und sie so zu Fall bringen könnten. Das öffentliche Abwägen solcher Einwände und die öffentliche Suche nach Kompromissen, die einer solchen Gefahr entgehen, gehört deswegen zu einem ganz wesentlichen Element demokratischer Verfassungsgebung. Ein Prozess, der im Verlauf der Entstehung des Europäischen Verfassungsvertrages (EVV) nicht öffentlich nachvollzogen werden konnte. Denn obwohl die Art der Erarbeitung des EVV ungleich demokratischer und transparenter war als die Formulierung neuer EU-Verträge, die bekanntermassen oft erst während langer "letzten Nächte" hinter verschlossenen Türen in komplizierten und nicht immer sehr rationalen Aushandlungen und Tauschgeschäften der wichtigsten Staats- und Regierungschefs gefunden werden, glich der Weg zum EVV auch in dieser Beziehung in manchen Teilen mehr den üblichen Verträgen statt einer echten Verfassungsgebung.

Es gibt bereits grosse Untersuchungen, welche die Erfahrungsberichte mancher Konventmitglieder belegen, wonach auch im Konvent vieles in geheimen Präsidiumssitzungen unter präsidialer Hegemonie entschieden wurde und nicht durch offene Debatte und Abstimmung im Konventsplenum ⁷. Ganz zu schweigen von all den Normen, die nach Abschluss der Verhandlungen des Konvents, von den Regierungen in den Konventsentwurf noch hineingeschrieben worden sind ⁸ und teilweise beispielsweise in der Auseinandersetzung um das französische Referendum ganz wesentlich Anstoss erregt haben.  ⁹

"Der europäische Verfassungsentwurf ist tot" schreiben die beiden Soziologen Beck und Giddens in ihrem berühmten Aufruf "Die Zukunft der EU und ihrer Nationen" , der im Herbst 2005 in 25 grossen europäischen Zeitungen veröffentlicht worden ist.  ¹⁰ Meiner Meinung nach ist der EVV nicht am alten republikanischen und zur optimalen Legitimation von Macht notwendigen Prinzip gestorben, wonach die Inkraftsetzung einer Verfassung eines Referendums bedarf, sondern an der ebenso verspäteten wie überstürzten, widersprüchlichen und von Regierungen und Regierungsinteressen geprägten Art seines Zustandekommens; wobei ich selbstverständlich mit einbeziehe, dass diese unzulängliche Form des Zustandekommens auch mitverantwortlich ist für den einer Verfassung unangemessenen Umfangs, seiner Unübersichtlichkeit und seiner Detailversessenheit. Es wurde zu viel Politik festgelegt und man hat sich zu wenig auf die Erarbeitung einer Polity beschränkt.

Das Scheitern des EVV auf Grund der negativ ausgegangen Referenden in Frankreich und den Niederlagen, sollte uns also nicht am Prinzip des europäischen Referendums , gar von nationalen Referenden, zweifeln lassen, sondern uns veranlassen über den Prozess nachzudenken, wie diese zustande kamen und entsprechende Alternativen vorzuschlagen. ¹¹ Und zwar nicht nur deshalb, weil ein sorgfältiger und umsichtiger Verfassungsgebungsprozess auch für ein anderes Verfassungsformat besorgt wäre, sondern weil in der Art, wie der EVV zustande kam viel von dieser Undurchsichtigkeit, Unklarheit, Autokratie und Selbstgerechtigkeit zum Ausdruck kommt, die manche überzeugte Europäerinnen und Europäer in den Frankreich und den Niederlanden den EVV ablehnen liess ¹².

Wir brauchen bekanntlich eine europäische Verfassung, weil einerseits die grosse EU einer starken und erneuerten Legitimität bedarf und anderseits die Demokratie und mithin die indirekte und die direkte Partizipation der Europäerinnen und Europäer transnational verfasst und verankert werden muss. Beide - die EU und die Demokratie - könnten ohne europäische Verfassung der Globalisierung nicht begegnen, ohne substanziell Schaden zu nehmen zu Lasten all der Millionen von Menschen in Europa die kein oder nicht viel Kapital besitzen und vor allem von ihrer Arbeit leben. Lässt sich aber die Europäisierung der Demokratie und die Demokratisierung Europas - die beiden wesentlichen Begründungen der europäischen Verfassung - überzeugend mit einem EVV, der auf demokratisch so wenig überzeugende Art erarbeitet worden ist ?

Verspätet begann man mit dem EVV, weil zu lange im europäischen Rat, die Notwendigkeit einer Verfassung, ganz prinzipiell und selbst im Hinblick auf die Integration der 1945 ausgeschlossenen Europäer gar nicht oder zu spät erkannt wurde. Überstürzt wurde gehandelt, weil zu wenig bedacht wurde, dass der Übergang von einer Vertrags- zu einer Verfassungsbasis einer sorgfältigen Transition bedarf, rechtlich eigentlich eines Vertrages, in dem man sich auf die Modalitäten des Einstiegs und der Form der Verfassungsgebung einigt. Widersprüchlich war der Prozess, weil selbst zu Beginn der Einrichtung des Konvents durch die Regierungschefs nicht klar war, ob der Konvent eine neue Verfassung, einen weiteren Vertrag oder eben eine Mischung der beiden, einen "Europäischen Verfassungsvertrag" ausarbeiten sollte. Paul Allies ist einer der wenigen, die auf die Folgen solcher Unklarheiten aufmerksam gemacht hat ¹³ . Zu viel wurde zu offen gelassen - zu wenig war klar und einsichtig., zu viel musste zu schnell gehen und zu wenige - der europäische Rat - beanspruchten für sich, bei zu vielem das letzte Wort haben zu dürfen. Das war dann zu vielen Franzosen und Niederländern zu viel vom Falschen: Sie sagten Non und nee.


¹ Siehe beispielsweise die Herbstausgabe der Zeitschrift "le Débat", welche ihre europapolitischen Diskussionsbeiträge mit dem Titel "La France et le choc du 29 mai" überschrieb. (ed. Pierre Nora, Gaillmard, Paris, séptembre 2005). Auch der deutsche Professor Ludger Kühnhardt benutzt den gleichen Begriff, wenn er schreibt "Der Schock, der weite Teile der politischen Eliten in der EU nach den ablehnenden Referenden in Frankreich und den Niederlanden traf, ist der Erkenntnis gewichen(...)", Ludger Kühnhardt, Quo vadis Europa, in "Aus Politik und Zeitgeschichte", Beilage zur Zeitung "Das Parlament" (Bonn, 5.September 2005).

² Pierre Rosanvallon, Le retour du refoulé, (Le Monde, 3.6.05). Der erste Satz im Artikel lautet: "Le séisme du 29 mai doit être pensé dans sa radicalité".

³ Im Juni 1999 beschloss die Mehrheit der stimmenden Zürcher Stimmberechtigten, dass durch einen 100 köpfigen Verfassungsrat eine neue Kantonsverfassung zu erarbeiten sei, welche die Verfassung aus dem Jahre 1869 ablösen soll. Der Verfassungsrat wurde im Juni 2000 gewählt. Er erarbeitete in vier Lesungen einen Entwurf, der im Februar 2005 von 63% der sich an der Abstimmung beteiligenden Zürcherinnen und Zürcher angenommen worden ist.

⁴ 1994 beschloss eine Mehrheit der Bundesversammlung eine Totalrevision der Bundesverfassung von 1874 in der Art einer "Nachführung". Die Verfassungskommissionen von National- und Ständerat erarbeiteten dann aber eine Neufassung der Bundesverfassung, die etwa 20 teilweise doch auch substanzielle Neuerungen enthielt, die von der Mehrheit von Volk und Ständen im April 1999 angenommen worden ist.

⁵ Vergleiche Andreas Gross, Die Direkte Demokratie und die EU bedürfen einander Vom Hindernis zur Morgengabe der Schweiz, in NZZ, Staatspolitisches Forum, 18.2.2004 und Andreas Gross "Ohne Europa kann die Schweiz nicht die Schweiz bleiben" im Bulletin des eidg. Integrationsbüros, Bern, Frühjahr 2002.

⁶ Winand Gellner/Armin Glatzmeier, Die Suche nach der europäischen Zivilgesellschaft, in Europa,: "Aus Politik und Zeitgeschichte", Nummer 26/2005, 5. September 2005, p.10. Beide Autoren führen die schwachen Wahlbeteiligungen zum Europaparlament nicht auf "sinkendes Interesse der Bürger an der EU" zurück, sondern als Ausdruck der "Ratlosigkeit und Resignation über Einflussmöglichkeiten auf die politischen Steuerungsprozess der EU" (ebenda).

⁷ So beispielsweise Peter Norman, The Accidenral Constitution, The Making of Europes Constitutional Treaty, Brüssel, 2005 oder Alain Dauvergne, L'Europe en Otage ? Histoire secrète de la Convention, Paris 2004.

⁸ Ein Privileg, von dem ein kantonaler Regierungsrat gegenüber einem kantonalen Verfassungsrat nicht einmal träumt.

⁹ So gehörte die von der britischen Regierung erwirkte Klausel, wonach die europäischen Streitkräfte nur im Einklang mit der Nato und somit nicht ganz unabhängig von den USA eingesetzt werden dürften, zu einem der drei wichtigsten Argumente, die der ehemalige sozialdemokratische Premierminister und wichtigste SP-Mann im Nein-Lager, Laurent Fabius, in jeder Diskussion benannte.

¹⁰ Hier zitiert nach der Fassung, die am 1.10.2005 in der Süddeutschen Zeitung publiziert worden ist.

¹¹ Noch verheerender wäre, die verlorenen Referenden mit konjunkturellen Umständen oder spezifischen Krisen und Spannungen in Frankreich und Holland allein zu erklären, wie dies die Spitze der EU-Kommission zu tun scheint oder auch Tony Blair als Repräsentant der EU-Präsidentschaft. Selbstverständlich brachten die beiden Referenden auch besondere Schwierigkeiten der französischen und holländischen Gesellschaft hervor, wie dies für Frankreich in den Texten von Débat (Gauchet,Rémond,Lazorthes) herausgearbeitet wird, doch sie sind auch die Antwort auf inhaltliche und prozedurale Unzulänglichkeiten der EU - sonst hätten andere Regierungschefs, beispielsweise auch Tony Blair, ihre Referendums-abstimmungen ja nicht fürchten und absagen, beziehungsweise wohl auf den St.Nimmerleinstag verschieben müssen.

¹² Gunter Hofmann ( Familienbande, Die Politisierung Europas, München, 2005) meint das Gleiche, wenn er schreibt: "Aber die Verfassungsidee, so richtig sie war und bleibt, klang abstrakt, kompliziert und fast so unverständlich wie 'Brüssel'. Es war eine Chance, die nicht hätte verspielt werden dürfen." (S.26).

¹³ Paul Alliès, Une constitution contre la Democratie, Portrait d'une Europe dépolitisée, Castelnau-le-Lez,Januar 2005, meint: "Le simple fait de nommer 'Constitution' un texte qui pourrait n'être qu'un simple traité de plus sur la scène européenne entraîne des conséquences considérables. (...) Tant de confusion est en soi dommageable pour la démocratie."


Andreas Gross